公务员工资决定和增长机制研究

　　2002年起，我国提出了建立公务员工资水平的决定机制、调整机制的要求，直至2006年在《公务员法》确立国家要建立公务员工资的正常增长机制。但2006年“工改”后，公务员工资水平的决定机制和正常增长机制建设并没有实质推进。2015年和2016年的两次公务员工资“调标”亦表明了建制之迫切。但是这只是确立了调整机制的周期，对于建制的原则、路径还没有充分的论证，距离建制还有许多问题有待研究。

　　一、理论综述

　　新公共管理行政理论和组织行为学理论都注重公务员工资决定的普遍性和共通性。新公共管理行政理论强调市场的作用，主张将私人部门的管理理念、方式、方法运用到公共部门。组织行为学认为，公务员是社会各类职业当中的一个特殊群体，政府需要对其工资分配的合理性和科学性进行有效调控，但调控的依据同样是通行的工资分配公平理论，即决定分配合理性的不完全是绝对薪酬，而是要由他们所得的与别人所得的相比是否公平。

　　“效率工资”、“公平工资”等理论都认为，支付高于市场价格的工资，有利于降低公务员的贪念。国际货币基金组织(IMF)和联合国都分别有报告指出,如果政府工作人员薪酬水平过低，以至需要发愁靠这种收入如何得以维持生活的问题，则这一社会实际上怂勇腐败行为，发展中国家政府部门收入偏低与其普遍存在的贪污现象有显著相关性。

　　二、公务员工资水平决策的回顾

　　改革开放以来，我国共进行了三次机关事业单位工资制度改革，这三次改革都涉及到了工资水平的整体调整。以近二十年的实际结果看，将GDP、CPI、企业工资水平变动以及政府一般公共预算性收入增长分别与机关工资增长幅度进行相关度分析，结果相关度最高的因素是政府一般公共预算性收入，其次是GDP增幅，机关工资与CPI、企业工资水平的相关度较弱，可以在一定程度上反映出我国机关工资增长仍偏向于统筹兼顾的行政计划型，主要是根据社会经济发展和国家财力情况进行调整，而企业工资上涨并没有带来太多直接影响。

　　按照我国公务员法的规定，我国公务员工资水平应比照企业相当人员工资水平确定，即确立了总的方向是平衡对标型。但目前，我国仍处于从计划型向平衡对标型转化的阶段，行政主导的色彩依然浓重。目前我国公务员工资决定的法律框架是2006年《公务员法》。公务员工资制度和工资水平调整主要属于行政决策，通过财政、人力资源社会保障行政部门与相关党政机构的横向协调为主要决策机制，公务员工资制度调整、公务员工资增长调标等办法是以国办文件形式下发，公务员工资增长的资金安排不需单独经过人大有关机构审议，作为一般公共服务支出的一部分整体提交审议，对变动因素只作文字定性说明。

　　从历次公务员工资调整的周期看，全国范围内公务员工资从 1979 年到 2006 年调整了 7 次，其中 1993-1997 年 4 年多时间里，公务员工资没有调整过，而在 1999-2001年期间，则连续 3 次调整公务员工资，调整幅度还比较大。调整的时点选择主要是行政决定的，从规律上看，一是问题积累而触发的，二是与相关规定配套进行的，如1993年配合《国家公务员暂行条例》、2006年配合《公务员法》进行的两次制度改革和调资。这样的工资决定和调整在调整的标准、调整的时间方面都缺乏公开和充分的评议论证，也缺乏规律性，不易于社会公众更好地理解和接受。

　　三、健全公务员工资水平决定和增长机制的思考与建议

　　公务员工资决定和增长机制，严格讲应称为“公务员工资水平决定和增长机制”，是以法律规定为基础、对公务员工资整体水平进行有依据、有条件、有秩序、有组织地决策的一系列有机联系的制度、运行办法和程序的总称，是公务员工资制度运行的重要机制之一。其中，工资水平决定机制着重于公务员工资水平的决定依据、决定方式和决定主体等内容，工资水平增长机制着重于公务员工资水平增长（调整）的依据、幅度、时间和程序等内容。

　　（一）指导思想

　　1.要适应社会主义市场经济体制要求。一是要参考劳动力市场可比性均衡价格，发挥市场在决定知识、技术和管理要素报酬中的基础性作用；二是要使公务员工资水平随着经济社会的发展而稳步提高，共享社会经济发展成果；三是要采用符合市场因素的方式进行决策。要开阔思路，回归工资的本质属性，借鉴企业的先进薪酬管理理念和行之有效的制度、手段，确定公务员的付薪因素、薪酬制度体系和工资水平，开展薪酬调查，处理好内外部分配关系，从而实现政府的使命和目标。

　　2.要反映公务员的职业特点。公务员工作岗位一般具有公共性、稳定性、团队协作性的特点，对经验、资历和能力的要求较高，公务员整体教育背景和职业素养也高于其他就业群体，因而公务员工资水平要体现人力资本回报，分配差距要适当，对公务员职业生涯全过程有整体激励制度安排。从公务员群体自身诉求看，他们不仅有保障生存和发展需要的经济性要求，又有较高的社会和心理需求，希望获得与其能力、素质和社会贡献相匹配的劳动报酬。

　　3.要契合新时期干部队伍建设的要求。公务员的工资决定普遍具有政治属性。在我国，要求公务员以人民公仆的身份努力实现公共福利和社会公正的最大化，因而对任职人员的政治纪律、职业操守和知识水平都有较高要求。在简政放权、推进国家治理现代化和不断加强干部队伍廉洁建设的新形势下，要开正门、堵后门，对公务员实施持续有效保障激励政策；要把工资视作公务员职业精神和劳动付出的回报，吸引社会中高端管理人才进入公务员队伍。 同时也不能把少数腐败看成整个公务员队伍的腐败，堵住公务员灰色福利的漏洞和打开科学合理的工资增长通道应当并行不悖。

　　4.要促进深化工资管理体制改革。公务员工资的决定和调整要形成调查、评估、决策和监督的一系列程序和管理办法，使公务员工资管理更加规范和科学；要明确决策和监督机构，捋顺各部门之间的公务员人员管理权限及其工资管理权限，要调整和优化中央和地方的工资管理权限；要推动公务员工资决策方式的改革，建立和畅通信息公开渠道，提高社会的认可度。

　　(二）主要建议

　　按照我国公务员法的规定，我国公务员工资水平应比照企业相当人员工资水平确定，即确立了总的方向是平衡对标型。但目前，我国仍处于从计划型向平衡对标型转化的阶段，要切实从计划型向平衡对标型转化，意味着在决策依据、决策体制、决策程序等各个方面都要进行调整和规范。就此，提出以下建议：

　　1.决策和调整依据

　　《国家公务员暂行条例》和《公务员法》明确我国公务员工资决定的原则和依据。从理论分析看，这些因素都是符合公务员工作性质和报酬补偿规律的，也与国际的通行做法相一致的。应该说，我国确定和调整公务员工资水平的因素是清晰的、也是有一定共识的，主要问题在于没有细则、缺乏落实。

　　建议，将调查比较结果是公务员工资决定和调整的核心评估因素;物价水平是公务员工资决定和调整的托底因素;财政支付能力是公务员工资决定和调整的保障因素;经济和社会发展是公务员工资决定和调整的“调节因素”。

　　2.决策机制

　　健全公务员工资决定和增长机制，科学合理的决策机制和决策依据缺一不可。在决策机制方面，主要建议有三个：一是，成立专门调查和咨询机构;二是，增加公务员工资管理和水平调整工作的透明度，建立监督机制;三是，将公务员工资决定和调整办法上升为法律。

　　3.配套改革和协同措施

　　一要推进公务员工资制度的系统性改革;二要与公务员机构、人员、福利等综合性改革相协同。（王霞 劳动工资研究所）